Hợp tác xuyên biên giới từ góc nhìn vùng Tây Nam Bộ

Trần Hữu Hiệp

Tạp chí Cộng sản, 8/11/2016

TCCSĐT - Biên giới và vấn đề hợp tác xuyên biên giới trước đây thường được tiếp cận theo nghĩa “biên giới cứng”. Tuy nhiên, trong quá trình toàn cầu hóa, các khái niệm này không còn được hiểu đơn thuần theo nghĩa truyền thống (ranh giới giữa các quốc gia) do nó luôn bị tác động trực tiếp hay gián tiếp bởi các yếu tố của “biên giới mềm”. Vì thế, vấn đề biên giới và hợp tác xuyên biên giới giờ đây nên được nhìn nhận theo nghĩa rộng hơn. Hợp tác xuyên biên giới không chỉ diễn ra trên các lĩnh vực kinh tế - thương mại - đầu tư mà nó còn biểu hiện đa dạng trong lĩnh vực văn hóa, xã hội, môi trường và các yếu tố an ninh phi truyền thống khác.

Ngã ba biên giới (VN-Lào-CPC) tại Kon Tum

Vấn đề “hợp tác xuyên biên giới” từ góc nhìn lý luận và thực tiễn vùng Tây Nam Bộ

Theo Tổ chức Di cư quốc tế, thì biên giới (border) là đường chia cắt lãnh thổ trên đất liền hay trên biển của hai quốc gia hoặc các phần lãnh thổ của quốc gia. Ba yếu tố quan trọng liên quan biên giới theo nghĩa này là:

- Biên giới trên bộ: Được xác định trên đất liền, đảo và quần đảo, sông, hồ, kênh, rạch ... Theo đó, Việt Nam tiếp giáp và có chung đường biên giới trên bộ với 3 nước Trung Quốc, Lào và Campuchia. Biên giới trên bộ của nước ta trải dài liên tục 25 tỉnh, 103 huyện với tổng chiều dài 4.653,5km. Trong đó, vùng Tây Nam Bộ có 4/13 tỉnh, thành chung biên giới với các tỉnh bạn Campuchia là Long An, Đồng Tháp, An Giang và Kiên Giang, với 340 km/1.137km, chiếm gần 30% biên giới trên bộ Việt Nam - Campuchia và 7,3% tổng chiều dài biên giới trên bộ quốc gia. Vùng này có 6 cửa khẩu quốc tế và 12 cửa khẩu phụ.

- Biên giới trên biển: Là đường phân định vùng lãnh hải của quốc gia với vùng biển tiếp liền mà quốc gia ven bờ có chủ quyền hay với vùng nội thủy, lãnh hải của quốc gia khác có bờ biển đối diện, liền kề. Theo đó, biên giới trên biển của nước ta, bao gồm khu vực đã phân định chủ quyền lãnh hải và vùng chồng lấn, còn tranh cãi với các nước Trung Quốc, In - đô - nê- xi- a, Ma - lay - xi - a, Bru - nây, Phi - lip - pin và Đài Loan (vùng lãnh thổ). Các vùng vịnh Bắc Bộ, biển Đông, biển Nam - Tây Nam, vịnh Thái Lan và tiếp giáp hải phận quốc tế. Trong đó, vùng Tây Nam Bộ có 740km/3.200km bờ biển, chiếm hơn 23% đường bờ biển quốc gia, có hơn 360 ngàn km2 vùng biển và đặc quyền kinh tế, có gần 200 đảo và quần đảo, đặc biệt là đảo Phú Quốc lớn nhất nước. Tây Nam Bộ là vùng duy nhất của cả nước tiếp giáp Biển Đông và Biển Tây, là cửa ngõ ra biển Đông của sông Mê Kông, thuận tiện giao thương với các nước Đông Nam Á và đường hàng hải quốc tế. Theo Quyết định số 1943/QĐ-BGTVT ngày 22-6-2016 về công bố danh mục bến cảng biển Việt Nam, vùng Tây Nam Bộ có 7 cảng biển: Tiền Giang, Đồng Tháp, Cần Thơ, An Giang, Vĩnh Long, Năm Căn (Cà Mau), Kiên Giang, bao gồm 31 bến cảng, trong đó 14 bến cảng tổng hợp và 17 bến cảng chuyên dùng.

- Biên giới trên không và biên giới lòng đất: Được xác định trên cơ sở dựa trên đường biên giới trên bộ, trên biển theo chiều thẳng đứng. Vùng Tây Nam Bộ hiện có 4 sân bay, gồm 2 sân bay quốc tế (Cần Thơ, Phú Quốc) và 2 sân bay nội địa (Rạch Giá, Cà Mau).

Trên cơ sở tiếp cận đó, việc “qua lại biên giới” (border crossing) được Tổ chức Di cư quốc tế định nghĩa là hành động qua lại biên giới kể cả tại cửa khẩu được thiết lập hay nơi nào khác dọc theo biên giới(2). Vấn đề biên giới được hiểu theo nghĩa “biên giới truyền thống” hay còn gọi là “biên giới cứng”. Tuy nhiên, ngày nay, trong quá trình toàn cầu hóa và “thế giới đang trở nên phẳng”, thì khái niệm biên giới không còn đơn thuần như đã nêu nữa mà nó được phát triển lên ở một cấp độ khác. Đó là “biên giới mềm”. Vì vậy, các vấn đề hợp tác xuyên biên giới đang diễn ra thường xuyên, đa dạng, phức tạp dưới góc độ “biên giới mềm”.

Vùng Tây Nam Bộ, mặc dù không có đường biên giới “cứng” tiếp giáp với Trung Quốc, Thái Lan, nhưng các vấn đề xuyên biên giới vẫn đang và sẽ tiếp tục diễn ra trên nhiều lĩnh vực như: vấn đề nước xuyên biên giới, thương mại - đầu tư xuyên biên giới, các yếu tố văn hóa, lao động, hội nhập AEC (Cộng đồng Kinh tế các nước Đông Nam Á), MRC (Ủy hội sông Mekong), công nghệ thông tin, Internet, thế giới mạng … Việc Trung Quốc, Thái Lan, Lào và các quốc gia đầu nguồn sông Mê Kông xây dựng các đập thủy điện, chuyển nước sông Mê Kông; các vấn đề hợp tác xuyên biên giới thuộc nhóm Tiểu vùng sông Mê Kông mở rộng (GMS) trong lĩnh vực tài nguyên nước, năng lượng, thương mại xuyên biên giới, phát triển cơ sở hạ tầng khu vực ... đã, đang và sẽ tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến vùng Tây Nam Bộ. 

Chính sách về hợp tác xuyên biên giới đối với vùng Tây Nam Bộ

Vùng Tây Nam Bộ (đồng bằng sông Cửu Long) gồm 13 tỉnh, thành phố là: Long An, Tiền Giang, Bến Tre, Trà Vinh, Vĩnh Long, Đồng Tháp, An Giang, Kiên Giang, Hậu Giang, Sóc Trăng, Bạc Liêu, Cà Mau và thành phố Cần Thơ. Đây là vùng kinh tế nông nghiệp trọng điểm của cả nước, liền kề với thành phố Hồ Chí Minh và vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, có diện tích 40.576km2, dân số hơn 17,5 triệu người, chiếm 19,3% dân số cả nước(3). Vùng này đóng góp khoảng 17% GDP cho cả nước, chiếm hơn 48% diện tích trồng lúa, hằng năm, sản xuất hơn 50% sản lượng lúa quốc gia, hơn 90% lượng gạo xuất khẩu; cung cấp gần 70% sản lượng trái cây, 70% diện tích nuôi thủy sản, hơn 40% sản lượng thủy sản, 60% kim ngạch xuất khẩu ngành thủy sản của cả nước, trong đó, lượng tôm xuất khẩu khoảng 80%. Theo Kết luận số 28-KL/TW ngày 14-08-2012 của Bộ Chính trị và Quyết định số 1581/QĐ-TTg ngày 09-10-2009 của Thủ tướng Chính phủ về quy hoạch xây dựng đồng bằng sông Cửu Long, vùng này được xác định là “Vùng nông sản lớn trong mạng lưới sản xuất toàn cầu”; là “vùng có tiềm năng, thế mạnh phát triển công nghiệp năng lượng, công nghiệp thực phẩm, phát triển du lịch và là vùng sản xuất lương thực trọng điểm quốc gia”.

Tốc độ tăng trưởng (GRDP) bình quân toàn vùng năm 2015 đạt khoảng 7,8%, cao hơn bình quân cả nước là 6,8%. Cơ cấu kinh tế khu vực I chiếm 33,1%, khu vực II chiếm 25,25%, khu vực III chiếm 41,65%. GRDP bình quân đầu người ước đạt 40,27 triệu đồng. Tổng sản lượng thủy sản khoảng 3,89 triệu tấn, tăng 21% so với cùng kỳ. Kim ngạch xuất khẩu ước đạt đạt 13,2 tỷ USD, tăng 4,4% so cùng kỳ. Tổng mức bán lẻ hàng hóa và doanh thu dịch vụ ước đạt 693,1 nghìn tỷ đồng, tăng 14,7% so cùng kỳ. Tình hình lưu chuyển hàng hóa trên thị trường khá sôi động, sức mua hằng năm tăng cao. 

Thời gian qua, Đảng, Nhà nước luôn quan tâm đến phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng - an ninh tuyến biến giới bằng nhiều chủ trương, cơ chế chính sách, tạo hành lang pháp lý thu hút đầu tư vào các khu kinh tế, cửa khẩu, góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho người dân hai bên biên giới liên kết, hợp tác phát triển sản xuất, kinh doanh. Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã ban hành các Kết luận, Quyết định, Chỉ thị về hoạt động đối ngoại như: Kết luận số 73-TB/TW ngày 28-02-2012 của Bộ Chính trị về tăng cường quan hệ đối ngoại của Đảng trong tình hình mới; Quyết định 295-QĐ/TW ngày 23-3-2010 của Bộ Chính trị về việc ban hành Quy chế thống nhất các hoạt động đối ngoại; Chỉ thị số 41-CT/TW ngày 15-4-2010 của Ban Bí thư về tăng cường công tác ngoại giao kinh tế trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, giai đoạn 2011 - 2015; Chỉ thị 04-CT/TW ngày 06-7-2011 của Ban Bí thư về tiếp tục đổi mới và nâng cao hiệu quả công tác đối ngoại nhân dân trong tình hình mới,... Ngoài các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ ngành liên quan các địa phương trong vùng có tuyến biên giới đất liền chung với Campuchia đã ban hành rất nhiều văn bản khác nhằm hoàn thiện khung pháp lý liên quan đến hợp tác xuyên biên giới.

Hợp tác xuyên biên giới và một số vấn đề đặt ra

Nhu cầu hợp tác xuyên biên giới

Nhu cầu hợp tác xuyên biên giới của vùng Tây Nam Bộ thể hiện trên nhiều mặt, nhưng tập trung 3 lĩnh vực quan trọng là: (1) Hợp tác quản lý, khai thác, sử dụng hiệu quả, hợp lý tài nguyên nước sông Mê Kông phục vụ nông nghiệp, thủy sản, du lịch; (2) Hợp tác phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - kỹ thuật - xã hội, giao thông, thủy lợi, năng lượng, đào tạo; (3) Hợp tác qua các cơ chế đa phương và song phương như: Cộng đồng Kinh tế các nước Đông Nam Á (AEC), (Ủy hội sông Mekong (MRC), nhóm Tiểu vùng sông Mê Kông mở rộng (GMS)

Một số vấn đề đặt ra nhằm thúc đẩy hợp tác xuyên biên giới vùng Tây Nam Bộ

Nhìn ở tầm khu vực, việc thành lập Cộng đồng kinh tế ASEAN mở ra cơ hội thúc đẩy hợp tác kinh tế qua biên giới giữa quốc gia trong khu vực. Riêng với Việt Nam, AEC đã và đang tạo ra nhiều cơ hội hợp tác kinh tế theo tuyến biên giới trên bộ với các nước láng giềng như: Campuchia, Lào, Trung Quốc, đặc biệt là trong lĩnh vực kết nối giao thông, thương mại. Tuy nhiên, bên cạnh những cơ hội, hợp tác xuyên biên giới của vùng Tây Nam Bộ trong bối cảnh ra đời AEC cùng với những tác động cộng hưởng của hội nhập - cạnh tranh khi các hiệp định thương mại tự do có hiệu lực, cũng đang đặt ra một số vấn đề đáng quan tâm:

- Cơ sở hạ tầng: Chưa đáp ứng tốt yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là lĩnh vực giao thông, năng lượng và thương mại. Hệ thống kết cấu hạ tầng thương mại lạc hậu, chắp vá, manh mún, nhiều chợ tạm, không đủ không gian buôn bán và tập kết hàng hoá. Thiếu các chợ đầu mối, các trung tâm bán buôn nông sản, nguyên liệu, hàng công nghiệp và tiêu dùng.

- Nông nghiệp, thương mại và du lịch: Nông nghiệp chưa phát huy hết tiềm năng, sản xuất nhỏ lẻ, manh mún. Hoạt động thương mại biên giới còn yếu, phổ biến là buôn bán nhỏ, quản lý giao thương còn nhiều bất cập. Các dịch vụ bổ trợ như: Môi giới, tư vấn, sơ chế, đóng gói, xếp dỡ và vận chuyển… logistics chưa phát triển. Du lịch thụ động, sản phẩm chưa đa dạng, chưa khai thác thế mạnh của tuyến du lịch Việt Nam - Campuchia - Lào - Thái Lan. Trong khi đó, các doanh nghiệp Việt Nam đầu tư tại Campuchia gặp khó khăn về thủ tục đưa sản phẩm về nước. Chính phủ Campuchia đang có những chính sách tạm ngưng cho doanh nghiệp nước ngoài sở hữu đất đai. Yếu tố Trung Quốc, Thái Lan đang tác động mạnh mẽ, tiêu cực nhiều hơn tích cực thông qua các “tác động xuyên biên giới mềm” như thu mua nông sản của thương lái Trung Quốc; các nhà thầu Trung Quốc trúng thầu hàng loạt các công trình giao thông trọng điểm, các nhà máy nhiệt điện nhưng thi công cầm chừng, chậm tiến độ; công nhân Trung Quốc núp bóng du khách, lao động bất hợp pháp… Hàng Thái tràn ngập thị trường Tây Nam Bộ, có mặt tích cực là động lực thúc đẩy cạnh tranh, nhưng cũng nguy cơ “tiêu diệt” hàng Việt.

Ngoài ra, việc các quốc gia phía thượng nguồn sông Mê Kông như Trung Quốc, Lào, Thái Lan, Campuchia với các công trình thủy điện và kế hoạch chuyển nước dòng chính sông Mê Kông… cũng là những tác động xuyên biên giới to lớn đáng quan ngại. Những nhân tố này đã, đang và sẽ tác động tiêu cực đến sản xuất nông nghiệp, thủy sản, sinh kế người dân vùng Tây Nam Bộ.

Từ thực tế đó, để xác định đúng cách tiếp cận chiến lược phát triển hợp tác xuyên biên giới cho phù hợp với điều kiện của vùng Tây Nam Bộ, cần quan tâm các vấn đề sau:

Một là, rà soát, hoàn thiện cơ chế, chính sách về hợp tác xuyên biên giới cho phù hợp với tình hình mới. Vừa quan tâm đến việc ứng phó, thích nghi trước tác động tiêu cực, khai thác yếu tố tích cực nhìn ở 2 góc độ: “biên giới truyền thống” và “biên giới mềm”. Cần ưu tiên rà soát, ban hành các cơ chế, chính sách ưu đãi đầu tư phù hợp, tiếp tục xây dựng tuyến biên giới “hòa bình, hữu nghị, hợp tác”. Quan tâm các lĩnh vực như: chế tạo máy nông nghiệp, công nghiệp chế biến nông sản, nông nghiệp ứng dụng công nghệ cao, bảo quản và vận chuyển hàng hóa, nông sản sau thu hoạch, hậu cần logistics. Có cơ chế, chính sách để các doanh nghiệp và cư dân biên giới 2 bên qua lại mua bán dễ dàng (chính sách về thuế, thủ tục xuất cảnh, nhập cảnh, xuất khẩu, nhập khẩu…). Có cơ chế thúc đẩy hơn nữa giao thương ở các cửa khẩu theo hướng tăng cường chính ngạch, hạn chế tiểu ngạch. Thực hiện các dự án đầu tư phát triển các khu kinh tế cửa khẩu, khu dân cư, khu chợ biên giới, chợ cửa khẩu, đường giao thông…

Hai là, có chiến lược dài hạn, kế hoạch đầu tư trung hạn, đối phó ngắn hạn (các vấn đề thương mại đầu tư với Trung Quốc, Thái Lan, Campuchia). Vấn đề hợp tác xuyên biên giới Tây Nam Bộ phải nằm trong chiến lược, chính sách tổng thể về các yếu tố hợp tác xuyên biên giới của quốc gia (Chiến lược phát triển tuyến biên giới, MRC, GMS ...). Tây Nam Bộ có tiềm năng, thế mạnh và vai trò đặc biệt quan trọng trong lĩnh vực nông nghiệp, là “nguồn cung” mang tính quyết định cho thị trường nông sản, kể cả nguồn cung lao động. Theo đó, cần tăng cường liên kết vùng, hợp tác, đầu tư, thương mại, du lịch theo các chuỗi giá trị có ý nghĩa to lớn.

Ba là, tiếp tục nâng cao chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh, thực hiện tốt cải cách thủ tục hành chính, tạo môi trường đầu tư thông thoáng, thuận lợi cho các nhà đầu tư. Thực hiện các chương trình xúc tiến thương mại, du lịch đạt hiệu quả thiết thực. Ngoài nỗ lực của các địa phương, Ban chỉ đạo Tây Nam Bộ, đề nghị các bộ, ngành Trung ương nghiên cứu, đề xuất Chính phủ có cơ chế, chính sách thu hút đầu tư đặc thù cho vùng Tây Nam Bộ, thực hiện có hiệu quả Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế thí điểm liên kết vùng, hợp tác xã kiểu mới, khuyến khích mạnh mẽ hơn nữa việc tăng cường hợp tác đầu tư, thương mại, du lịch.

Bốn là, đẩy mạnh tiêu thụ nông sản của vùng đồng bằng sông Cửu Long, hợp tác quản lý nông nghiệp thông qua việc chia sẻ kinh nghiệm, triển khai các mô hình sản xuất nông nghiệp tiêu biểu, ứng dụng công nghệ cao theo chuỗi giá trị; phối hợp chuyển giao kỹ thuật trong nông nghiệp, công nghiệp chế biến, kinh nghiệm quản lý, kinh doanh du lịch... Tăng cường hợp tác cụ thể để thực hiện các đề án về phát triển du lịch. Thực hiện có hiệu quả đề án “Xây dựng sản phẩm du lịch đặc thù vùng đồng bằng sông Cửu Long”, hình thành các tuyến trải nghiệm du lịch đặc thù của đồng bằng sông Cửu Long./. 

---------------------------------------------

(1), (2) Tổ chức Di cư quốc tế, Giải thích thuật ngữ về di cư số 25-2011

(3) Tổng cục Thống kê (2014), Niên giám Thống kê 2014