Liên kết vùng nhìn từ xung đột lợi ích địa phương

Trần Hữu Hiệp

TBKTSG, Chủ Nhật,  9/8/2015

(TBKTSG) - Thực tế việc liên kết vùng trong thời gian qua đã gặp phải nhiều “xung đột lợi ích” khi các tỉnh chỉ “lo cho mình”. Làm sao để hài hòa, công cụ nào để điều phối và phân xử?

Có hay không “xung đột lợi ích”?

Câu chuyện tỉnh Đồng Nai xây kè, lấn sông Đồng Nai, phát triển đô thị bị phản ứng, phải dừng dự án hơn 3.200 tỉ đồng sau khi đã thi công gần một năm... là một thí dụ về “xung đột lợi ích” giữa các địa phương. Dù công trình nằm trên địa phận một tỉnh, nhưng sông Đồng Nai không phải là của riêng tỉnh Đồng Nai, mà liên quan đến 11 địa phương, là “tài sản dùng chung”. Trường hợp này, nếu chỉ dựa vào những thể chế hiện hành như thẩm quyền của chính quyền địa phương trong quyết định đầu tư xây dựng, hay vai trò của Ủy ban sông Đồng Nai không thôi, thì “không ăn thua”.

Một thí dụ khác, tỉnh Sóc Trăng muốn làm thủy lợi để trồng lúa, nhưng tỉnh Bạc Liêu liền kề lại muốn đưa nước mặn vào để nuôi tôm. Tỉnh nào cũng muốn ưu tiên. Rõ ràng là có xung đột lợi ích. Tương tự, những năm trước đây, khi nước lũ dâng cao, tỉnh An Giang có nhu cầu xả lũ qua Kiên Giang, thoát ra biển Tây, ảnh hưởng đến tỉnh bạn.

Thực tế này đòi hỏi phải nâng cao hiệu quả phối hợp liên tỉnh. Ở ĐBSCL, nếu các địa phương đầu nguồn và cuối nguồn hai con sông Tiền, sông Hậu không liên kết tốt, chỉ biết có mình, tỉnh ở trên phát triển công nghiệp gây ô nhiễm môi trường, thì hạ lưu “lãnh đủ”. Lợi ích của tỉnh này có khi là thiệt hại của tỉnh khác. Ai cũng nhìn vào lợi ích kinh tế của tỉnh mình, mà đáng lẽ ra phải nhìn từ cấp vùng, từ tổng thể. Vì vậy, cần một cơ chế liên kết hợp tác hiệu quả giữa các tỉnh, thành để tạo ra kinh tế vùng mà vẫn không mất đi vai trò của các địa phương.

Nhìn ở hiệu quả phối hợp ngành, liên bộ thời gian qua cũng đang có vấn đề. Mấy năm trước đã xuất hiện tranh cãi về thẩm quyền giữa thanh tra xây dựng và thanh tra giao thông trong việc thanh tra một công trình giao thông. Tương tự, những “chồng lấn” hay “thiếu đấu nối” trong nội dung quy hoạch giữa giao thông và xây dựng liên quan đến giao thông. Sự nhập nhằng về thẩm quyền quản lý lưu vực sông giữa các ngành tài nguyên - môi trường (nước) và thủy lợi, giao thông thủy (cũng đều liên quan đến nước) cũng là một trong rất nhiều thí dụ đòi hỏi phải nâng cao hiệu quả phối hợp liên bộ.

Những “rào cản” cần vượt qua

Quy hoạch vùng được phê duyệt, nhưng “chủ thể vùng” không rõ và thực tế là không có, không kèm theo cấp quản lý quy hoạch tương ứng; việc tổ chức thực hiện, giám sát, kiểm tra... mờ nhạt.

Cuộc sống đang đặt ra nhiều vấn đề vượt ra ngoài ranh giới hành chính tỉnh, cần tiếp cận và giải quyết theo vùng. Các thách thức về ứng phó biến đổi khí hậu, quản lý nguồn nước, xử lý dịch bệnh, nâng cao năng lực cạnh tranh, hội nhập... đều cần tăng cường liên kết. Nên tập trung giải quyết các bức xúc từ thực tiễn, tháo gỡ các “rào cản” trong phát triển bằng cơ chế, chính sách và hành động cụ thể.

Không phải ngẫu nhiên mà điều 52 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận “thúc đẩy liên kết kinh tế vùng” và dự thảo các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII của Đảng xác định nhiệm vụ “sớm xây dựng và thể chế hóa cơ chế điều phối liên kết vùng”. Song, thực tế hiện nay liên kết vùng đang tồn tại các “nút thắt” cần phải được tháo gỡ.

Thứ nhất, do chưa rõ chủ thể cấp vùng, nguồn lực đầu tư cho vùng, nên liên kết vùng gặp khó khăn. Thể chế hiện hành xác định rõ cấp trung ương (Chính phủ, các bộ, ngành) và cấp địa phương (tỉnh, huyện, xã), nhưng chưa rõ “chủ thể vùng”. Hiến pháp năm 2013 có chế định “đặc khu hành chính - kinh tế”, nhưng thuộc quản lý của chính quyền địa phương và trên thực tế chưa được thành lập. Quy hoạch vùng được phê duyệt, nhưng “chủ thể vùng” không rõ và thực tế là không có, không kèm theo cấp quản lý quy hoạch tương ứng; việc tổ chức thực hiện, giám sát, kiểm tra... mờ nhạt. Các vùng nói chung và ĐBSCL nói riêng không phải là một cấp hành chính, việc phân bổ ngân sách, nguồn lực đầu tư cho vùng do trung ương đảm nhiệm. Vùng không phải là cấp ngân sách, việc đầu tư phát triển vùng phụ thuộc vào sự đầu tư của trung ương và cấp tỉnh.

Thứ hai là thiếu cơ sở dữ liệu vùng. Mặc dù có “quy hoạch vùng”, nhưng do không phải là cấp quản lý hành chính nên thống kê theo vùng ở tình trạng được chăng hay chớ, không hoàn chỉnh, gây khó khăn cho việc theo dõi, đánh giá, giám sát, dự báo và lập quy hoạch kế hoạch vùng.

Thứ ba, việc cạnh tranh cục bộ giữa các tỉnh có thể phá vỡ quy hoạch vùng. Các tỉnh thường quan tâm tranh thủ vốn từ trung ương và làm sao để tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư địa phương để tăng vốn đầu tư phát triển. Kết quả là, nhiều tỉnh “trải thảm đỏ”, chạy đua khuyến khích đầu tư nên có tình trạng “ưu đãi đầu tư vượt rào”. Nó giống như tình trạng ai cũng có quyền ưu tiên nên dẫn đến không ai có quyền ưu tiên cả.

Trong khi đó, hiện chưa có một cơ chế hành chính theo vùng nào chịu trách nhiệm điều phối sự phát triển vùng và quá trình chuyển giao quyền từ các bộ, ngành thuộc trung ương nhiều hơn cho các tỉnh.

Một chính sách điều phối vùng là cần thiết. Tiếp cận theo hướng đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ban Chỉ đạo Tây Nam bộ đang trình Thủ tướng Chính phủ quy chế thí điểm cơ chế điều phối liên kết vùng ĐBSCL với bốn nội dung liên kết: quy hoạch, kế hoạch, phối hợp xây dựng cơ chế, chính sách, đầu tư công trình vùng và thiết lập hệ thống thông tin, dữ liệu vùng.

“Liên kết nhà nước” hay “liên kết thị trường”?

Thời gian qua, các địa phương đã ký kết và thực hiện nhiều chương trình hợp tác, đã phát huy hiệu quả nhất định, nhưng còn nhiều hạn chế. Nguyên nhân do đâu? Thứ nhất, cho đến nay, vẫn chưa có một “cơ chế pháp lý” rõ ràng và “một mô hình chỉ đạo, điều phối” liên kết vùng thật sự hiệu quả. Thứ hai, việc liên kết mới chủ yếu giữa chính quyền với chính quyền, thông qua ký kết các chương trình hợp tác, dựa vào “mối quan hệ tốt đẹp” giữa các địa phương với nhau, là sự cam kết tự nguyện, thiếu ràng buộc trách nhiệm pháp lý, nên hiệu quả chưa tốt. Thứ ba, mặc dù chúng ta nói nhiều đến “liên kết bốn nhà”, họp Quốc hội vừa rồi cũng được nhắc lại, đưa vào nghị quyết cuối kỳ họp, nhưng trên thực tế, mối liên kết giữa sản xuất - chế biến - tồn trữ và tiêu thụ nông sản của vùng còn nhiều yếu kém.

Nhìn tổng thể, mối liên kết này đang bị “chặt” ra thành nhiều khúc mà phần thiệt thòi nhất đang thuộc về nông dân. Tự thân doanh nghiệp dù lấy cạnh tranh làm động lực, nhưng vẫn luôn có nhu cầu liên kết, hợp tác. Họ cần có lao động để làm ra sản phẩm, cần có thị trường nguyên liệu và tiêu thụ hàng hóa. Doanh nghiệp rất ý thức được cái lợi của liên kết, nên dù Nhà nước không khuyến khích, họ vẫn làm. Nhưng khi Nhà nước có cơ chế, chính sách, tạo điều kiện, môi trường tốt thì sẽ thúc đẩy liên kết mạnh mẽ hơn.

Yêu cầu của liên kết vùng không thể để từng tỉnh hay vài ba tỉnh tự làm với nhau. Cần có khung pháp lý rõ ràng và một mô hình điều phối liên kết hiệu quả. Đã có một số mô hình tổ chức được đề xuất như thành lập hội đồng vùng, nhưng theo đề xuất này thì lại đẻ thêm bộ máy, cồng kềnh về hành chính. Bây giờ mà đề xuất một tổ chức quản trị công cấp vùng thì càng chồng chéo, cồng kềnh và không khả thi, không phù hợp với thể chế hiện hành. Nhưng có thể tiếp cận theo hướng thí điểm, chọn lựa nội dung “liên kết nhà nước”, tạo cơ chế, chính sách, khuyến khích thúc đẩy “liên kết thị trường”, liên kết doanh nghiệp, các chủ thể kinh doanh.

Cần chọn ĐBSCL làm thí điểm thực hiện. Đến giữa hoặc cuối nhiệm kỳ Đại hội Đảng lần thứ XII, tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm; nếu thành công, thì nhân rộng. Cần xem đây là vấn đề cụ thể thực hiện đột phá chiến lược “cải cách thể chế” - một trong ba đột phá chiến lược đã được xác định.